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陈光亮

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美国城市规划的几点启示

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美国城市规划的几点启示

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2018/09/20 08:46
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今年6月,笔者随建设部赴美城市规划考察团考察学习了俄勒冈州及波特兰大都市区和波特兰市的规划。始终贯穿于这些规划中一些理念和做法,如精明增长的理念,从“摇篮到摇篮”的循环经济理念,绿色建筑理念,规划制定与执行过程中的公众参与,各部门、各社会团体之间的沟通与合作,旧城区的改造以及为实现旧城区的改造所制定的特殊的财政政策和立法形式等,都给参加本次培训的人员留下较为深刻的印象。本文准备就区域规划协调、公众参与、旧城区改造等内容进行重点介绍。

  区域的规划协调机制

  (一)波特兰大都市区的区域规划协调机制

  在美国的地方体制中,比较普遍的是县、市、自治体、特别行政区。1920年代以后随着郊区化的扩展,城市周围的郊区进入繁荣状态,在这种背景下,中心城市周围的郊区多数采取合并方式独立建市,因而形成了众多的地方政府(自治体、特别区)形成的大都市区。如今美国已有近300个大都市统计区,33000多个地方政府,平均每个大都市区包含117个政府。正是这种由于行政体制的高度分割给区域发展带来巨大桎梏的境况下,以及经济社会发展的区域整体化需求不断加强的促动下,建立区域性的协调管理组织已越来越成为各级政府、企业、社会团体及居民的主动要求。

  俄勒冈州管辖36个县,241个市,大多数市由县管辖。其中波特兰市和相邻24个城市形成了波特兰大都市区,人口约130万,分别隶属于3个县。州政府通过立法把规划权力下放给市政府和县政府,并要求城市地区分别提出符合州级目标的发展方案。在州土地利用19项目标里,分为:(1)程序目标:公民参与、土地利用规划;(2)保护目标:农田、林地、自然历史、空气、水、湿地、自然灾害区、娱乐、节能、河道绿地;(3)开发目标:经济发展、住房、公共设施服务、运输、城市化;(4)海岸目标:入海口资源、海岸线、海滩沙丘、海岸资源。按照州的规划目标,州政府制定相应的行政条款,要求所有的地方政府必须制定符合州目标的综合规划方案和区划标准。

  在俄勒冈州的规划体系中,区域的规划协调具有重要的作用。为加强城市密集地区的区域规划协调,1975俄勒冈州立法成立波特兰区域政府(1980年更名为大都市区政府),通过公民投票选举产生政府委员会的7名成员,负责该区域的土地利用规划、交通规划、绿地、鱼类和野生动物保护、废物回收处理、动物园和会展中心管理等,不取代县、城市政府的本级行政管理事务。在州土地利用规划指导下,波特兰大都市区政府制定大都市区规划,这个规划要符合州的目标,对整个大都市区未来远景作出展望,预测各个地区的发展,对城市功能分区作出安排,指导地区框架规划。大都市区政府不是规划执行者,规划的执行由各市、县落实。在波特兰大都市区范围内,所有的土地利用决策都必须依法遵守大都市区规划,还必须执行规划确定的目标。大都市区政府根据大都市区规划协调辖内市、县政府的相关规划,并有权根据市、县的规划对区域规划作出相应调整。

  由于大都市区政府的有效协调,波特兰大都市区的整体发展协同性很高。波特兰大都市区统一划定了大都市区的城市拓展界线,作为限制城市无序蔓延的一个重要手段,1974年实施并划定了城市拓展界线后,1990-2000年城市人口密度由3734人/平方英里增加为4000人/平方英里,而没有划定拓展界线的亚特兰大市同期人口密度从1898人/平方英里减少为1500人/平方英里,城市进一步蔓延发展。大都市区规划强调了城市用地的混合使用并提高建筑密度,促进了中心城区的更新,并在公共交通沿线和换乘站点鼓励集中开发,提高了用地的集约性,使农田和林地得到了有效的保护。大都市区规划确定的集中紧凑型的开发模式降低了城市开发建设中固定资产投资、日常运营和维护成本,供水、排污和道路等基础设施建设方面节省了5%-10%的投资。

  (二)波特兰大都市区的规划协调机制对我省的借鉴意义

  近年来我省以统筹城乡和区域发展为目标,加强了区域城镇体系规划和基础设施规划。2001年《江苏省城镇体系规划》经国务院同意由建设部批准实施后,我省编制了苏锡常、南京、徐州三大都市圈规划和《沿江城市带规划》等跨区域城镇体系规划,相继开展了《苏锡常都市圈绿化系统规划》、《苏锡常区域供水规划》、《宁镇扬通泰区域供水规划》、《沿江城际轨道交通线网规划》等区域基础设施规划,有力地推进了全省“三圈五轴”城镇空间集聚、区域基础设施共建共享,并在全国发挥了示范带动作用。但是由于城镇体系规划实施的法制基础不完善,对属于区域城镇体系规划范畴的土地利用和建设行为,包括区域重大建设项目选址、区域基础设施的规划协调、生态区域的保护、沿江(湖)资源的开发利用、乡镇工业园区的布局等,往往难以管理和调控。借鉴俄勒冈州区域规划立法的做法,我省应抓紧出台《江苏省城镇体系规划管理方法》,加强区域性规划的实施管理,引导产业的集聚和集约发展,保障我省城镇和区域健康发展,有序推进城市化进程。

  城市规划的公众参与

  (一)美国城市规划的公众参与的形式

  无论是俄勒冈州的规划、波特兰大都市区的规划、波特兰市的规划以及具体到用于实际的修建性规划,都重点体现了公众参与。波特兰市民有很强的参政、议政意识,因此无论是在规划编制、实施以及其他各项事务中,波特兰的公众参与程度都非常高,在全美有代表性。

  公众参与的形式大致可以分为告知、咨询、参与、合作、授权等5种,参与程度由浅入深。告知的目的是为公众提供公正客观的信息,帮助他们了解问题所在,选择解决问题的方法,通常采用公告、网站、自由访谈等方式,政府要保证与公众联系渠道的畅通;咨询的目的是获得公众对规划方案和决策的反馈意见,通常采用调查、公众听证会的方式,政府要确保听取公众的意见,并提供反馈,告知公众意见对决策的影响;参与的目的是在事物过程中让公众更多的介入,对有关的公共问题进行深入的理解和考虑,通常采用公众参加工作会议、成立公民咨询组、与重要社区团体沟通的方式,政府要保证公众所关心的问题在规划方案中得到反映,并会提供反馈,告知公众意见对决策的影响;合作则更进一步,目的是在决策过程中每一方面与公众保持合作,充分反映公众意见,通常采用市民、社团参与决策的方式,政府将根据公众的意见和建议,最大化地融入到决策中去;授权是将事务的决策权交予公众,通常有公众提出的规划方案、市民陪审团、公投等方式,政府则将据此实施公众的决策。

  在波特兰,公众参与是全过程的,其最重要的一点是发挥规划委员会的作用。规划委员会是从市民中选拔出来的,代表各地区、各界人士,他们对任何影响到城市总体规划的草案,向政府提出建议,对规划和区划(ZONING)法案的修改、城市更新计划、开放空地利用、减税、公共建筑开发、其他市政政策提出建议。

  在立法时,市和县的立法机关都选择听取规划委员会的建议。规划的制定过程中,规划委员会为每一步工作做出决策,向政府提交规划结果报告,由政府决定通过。

  在规划编制过程中,组织者开展各种方式充分让公众参与进来。例如波特兰大都市区政府在编制2000年地区交通计划时,于1997年间,召开28次公民顾问委员会会议、20次公众活动及座谈会,开设交通热线,设置网站收集公众意见,对每次评价都给出总结报告及答复。

  在规划实施过程中,公众参与发挥重要作用。政府在审批土地使用和建设项目前,会公告一些相关地区协会、组织的联系方式,建议开发商将开发方案先征求这些单位的意见,然后再报批,一些开发项目会发公告征求公众意见,待公众审议后才签发许可证。

  规划的实施主要依靠公众监督。政府部门一般不需要主动检查建设项目是否违法或违规,都是在收到市民或社区的举报或申诉后进行调查,查实后再进行处理,并向公众告知。

  (二)美国公众参与城市规划的借鉴意义

  公众参与在美国城市规划工作中发挥了积极作用,充分保障了公平与民主。中国的国情与美国有很大的不同,其主要表现在公有制经济仍然是国民经济的主体,土地归国家和集体所有,同时政府的行政体制与美国不同,公众参与政府公共事务的程度有限。因此,目前在我国城市规划工作中套用美国的公众参与方式还为时过早。同时过多的公众参与也存在降低工作效率、增加行政成本的问题,应正确认识公众参与的作用。例如前面提到的波特兰大都市区交通计划,征求公众意见耗时2年多,耗资约150万美元。许多建设项目由于公众意见难以协调久议不决。这种工作效率和行政成本在我国当前阶段并不可行。我们可以在推动公众参与城市规划的进程中,进一步研究如何处理好公众参与与工作效率、行政成本的关系。近年来我省推行了城市规划公示制度,进行城市规划成果展示、征求公众意见以及审批的公示等,可以在此基础上借鉴美国公众参与城市规划的具体做法,逐步改进完善。

  旧城区改造规划

  波特兰市的旧城改造规划是在州、大都市地区规划的指导下由波特兰市政府领导下的波特兰规划局所制定的。而旧城改造规划的组织实施工作则是由波特兰市开发委员会(PDC,即PortlandDevelopmentCommission)进行的。

  尽管波特兰城市发展的模式与美国其他地区的城市有很大的不同,是以集中开发为主,但在其发展的过程中也曾经历过郊区化的过程,再加上产业结构的调整、运输方式的变化,波特兰城区内也有相当部分地区需要重新开发建设。仅靠政府的投资是难以进行这项工作的,如何吸引私人开发商将资金投入到重新开发建设的区域,即如何调动各个方面的积极性投入到旧城改造工作,是政府运用精明增长理念、实现规划预期目标的重要环节。波特兰开发委员会的职责也正在于此。开发委员会对旧城区的改造是基于这样一种模式:

  (1)首先根据规划,确定城市内某一地段具有开发改造的价值,并假设这一地段在改造后,其土地据有升值的可能性;

  (2)由政府发行债券,筹集资金;

  (3)开发委员会以购买土地并对其改造(包括公交系统建设在内的一系列基础设施投资)或对私人所有的土地进行基础设施投资,以吸引私人开发商资金的投入;

  (4)由于有政府在公交系统及基础设施方面的先期投入,减少了开发投资的成本和风险,对私人开发商来说是相当大的吸引力的;

  (5)经过开发委员会及私人开发商的开发建设,经改造地区的房地产开始升值,政府在根据“税收增益法(TIF)”收取增益后的土地价值,并用以偿还所发行的债券。

  运用这种模式,开发委员会成功地进行了波特兰市珍珠区火车站地区的旧区改造工作。据不完全统计,在过去10年中,已完成的房地产项目有42项,正在进行的项目有14个,还有8个待建的再开发项目,此外还有7个用于向公众开放的小型公园和绿地。该地区的房地产价值也已增值了10倍以上。特别让开发委员会自豪的是,他们还与其附近的私人土地所有者达成了共同开发这一地区的协议,达到了双赢的目的。此外,运用这种模式,波特兰开发委员会在目前波特兰市最大的开发项目,即波特兰南部滨河地区面积达140英亩的开发项目中,也起到了十分重要的作用。当然,运用这种模式并不是没有条件的。首先,根据规划及相关的有关法令,旧城改造地区的面积不能超过市区面积的15%;政府发行债券的数量以及税收增益的幅度都有明确的限制,以免造成不应有的房地产投机或使政府负债过重。

  波特兰这种旧城改建模式是建立在美国分权制和收取财产税的基础上的,即地方政府可以以发行债券的方式筹集资金和对不动产进行收税。我国的社会主义经济体制改革虽然在不断深入,但地方政府仍然还没有发行债券的权力,且我国实行税收体制还是在生产过程中进行而不是在消费过程中进行,对不动产还没有进行征税。因此这种模式还不可能在我国的城市规划和城市建设中应用,但政府为实现规划而协调各方面的资源共同进行建设的方式是对我们有所启发的。